塑造欧亚天然气市场：当能源监管制度成为地缘政治工具

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作者：Anatole Boute，香港中文大法学院教授，专攻能源、环境和投资法，研究重点是能源系统向可持续发展过渡的法律问题，尤其是新兴经济体的能源市场改革。

来源：Boute, “Shaping the Eurasian Gas Market: The Geopolitics of Energy Market Regulation,” Geopolitics, 2023, Vol.28, No.5, pp. 2042-2073.

导读

该文从地缘政治角度审视了后冷战时期欧盟、俄罗斯以及中国的天然气定价和管道准入制度，从而理解能源监管制度如何用来实现战略影响力。该文发现，欧亚地区监管规则的趋同展现了自由主义概念在大国竞争中具备战略功能，并深刻影响这些监管规则的合法性和可接受性。该文认为，欧盟、俄罗斯和中国都承认天然气市场监管的共同原则，但是俄乌战争导致的地缘政治考量阻碍了这些原则在相关地区其他国家的实施。

引言

各国处理对外能源关系的外交政策被分为自由主义和现实主义两类。在自由主义路径中，各国依靠市场（特别是与政府保持一定距离的贸易和投资）来确保能源安全，而政府的作用仅限于制定透明的规则，使市场发挥作用。在现实主义路径中，能源贸易和投资被视为更广泛的地缘政治游戏中的权力杠杆，以及国家在势力范围内实施控制的战略工具，而并不信任基于规则的多边合作。欧盟常被视为自由主义（能源市场）路径的案例，而俄罗斯和中国则是现实主义（能源地缘政治）路径的案例。然而事实并非如此。俄罗斯和欧盟“都将能源作为施加影响、支持外交政策制定和施加压力的工具和手段”。通过促进其邻国与欧盟市场规则的趋同，欧盟陷入了由追求战略影响力驱动的监管帝国主义。除了监管权力外，欧盟还采取了地缘政治方法来实现进口路线多元化。这与规范的推广相结合，在欧盟外交政策中被描述为“地缘政治的混合方法”。在地区层面，俄罗斯建立的欧亚经济联盟（EAEU）通常被理解为“在后苏联空间中为俄罗斯推行新帝国主义霸权的工具”。然而欧亚经济联盟的关键组成部分，即能源市场一体化，也是基于与欧盟自由化模式类似的原则。

该文认为，能源市场监管政策实际上已经成为战略影响力的工具，因此需要地缘政治的视角去理解该问题，以理解“势力范围”内的国家间竞争，捍卫国家安全和寻求国际影响力的行为。

欧盟、俄罗斯和中国的能源市场监管政策

1.欧盟的规范帝国主义

该文认为欧盟试图通过向外部推广欧盟的监管规则来扩大政治影响力，是一种规范的“帝国主义”。通过“将欧盟政策推广到境外”，欧盟将其对外能源政策建立在欧盟内部能源市场上。欧洲《能源共同体》协议明确表示，要“在具有法律约束力的框架基础上，将欧盟内部能源市场规则和原则扩展到东南欧、黑海地区及其他地区的国家”。欧盟还要求许多非欧盟国家（如阿尔巴尼亚、波黑、黑山、北马其顿、格鲁吉亚等）承诺按照一定的时间表实施能源共同体协议，并且跟上欧洲相关能源法规的步伐，逐步符合欧盟的监管规则。一种观点认为，欧盟的目标是制定境外能源市场监管，以在其邻国发挥地缘政治影响力，并在这一战略领域对抗俄罗斯。输出欧盟内部能源市场模式也是影响能源贸易规则的一种方式。这种方式可以扩大欧盟在邻近能源生产国和过境国以及更广泛的国际能源市场上的利益。因此，欧盟市场监管的外部化被批评为一种“帝国主义”。欧盟没有使用军事和政治工具，而是被指控依赖监管权力来统治其他国家，特别是那些依赖其市场的国家。

2. 俄罗斯能源地缘政治与欧亚经济联盟

该文认为，俄罗斯利用能源供应对邻国施加政治影响力，并通过经济胁迫维持在后苏联地区的影响力。俄罗斯的目标是通过将自己定位为主要区域能源市场的重要供应商，发挥关键的地缘政治作用。俄罗斯的能源地缘政治战略具有两个特点，其一是俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）作为地缘政治参与者的核心作用；其二是俄罗斯周边能源交易的高度政治化，通过政府间协议取代基于市场规则的商业交易。

俄罗斯对其邻国的影响和胁迫不仅限于对能源流动、基础设和军事手段的控制。俄罗斯还寻求通过欧亚经济联盟的市场和监管制度以及双边投资和能源协议在其邻国发挥影响力。欧亚经济联盟是一个区域经济一体化组织，提供商品、服务和资本的自由流动，并寻求包括天然气在内特定部门的市场一体化。与欧盟类似，欧亚经济联盟市场一体化倡议也是基于相似规则和共同市场所创建，表现了俄罗斯在对外能源关系上采取偏向于自由主义的态度。在俄罗斯看来，欧亚经济联盟内的经济一体化是俄罗斯的有限空间事项，其经济收益大于地缘政治功能。

3. 中国在“一带一路”沿线的影响力

随着“一带一路”倡议中跨境能源基础设施的发展，中国通过与本国的互联互通对欧亚天然气市场产生影响。大规模能源互联计划预计将通过开辟新的贸易区域和通信线路，带来重大的地缘政治变化。在国内层面，中国在一定程度上借鉴了包括欧盟模式在内的国际改革经验来制定天然气市场监管。除了中国技术和工业标准的出口外，中国不会“直接移植中国法律”和“直接干预受援国的法律体系”以扩大影响力。相反，中国的官方目标是“充分利用现有的双边和多边合作机制，促进区域合作的发展”，并提高其投资的政治接受度和保护。尽管中国没有明确向海外输出能源规则的雄心，但“一带一路”互联互通倡议预计将增加中国对全球、区域和国家层面能源市场发展的影响力。

天然气价格

能源生产商还可以通过以补贴价格出口天然气的方式与其他国家分享其国家能源，以在海外发挥战略影响力，俄罗斯就是其中的典型案例。在这种背景下，作者提问：将欧盟、俄罗斯/欧亚经济联盟和中国的天然气定价方法移植到后苏联的欧亚国家会产生哪些地缘政治影响？

首先是欧盟模式。价格放松管制和基于交易所的交易的发展是欧盟能源模式的核心，该模式旨在创建一个具有“竞争性价格”的市场，让消费者可以自由选择供应商。欧盟自由化方法与出于地缘政治目的使用补贴天然气供应相矛盾，因为原则上决定天然气供应价格的是市场，而不是政府。同样，欧盟模式下推广现货交易和枢纽也与俄罗斯推行的长期双边合同和石油指数化相对立。

其次是俄罗斯/欧亚经济联盟模式。对于缺乏天然气的俄罗斯欧亚合作伙伴而言，以优惠价格获得俄罗斯天然气是加入欧亚经济联盟的“主要动力”之一。根据《欧亚经济联盟条约》，天然气进口国免征出口关税，这一好处实际上使它们可以节省俄罗斯天然气出口价格的 30%。作者则认为，创建以补贴供应换取战略忠诚的区域天然气市场，引发了能源市场设计和监管的根本问题，使得欧亚经济联盟内部的监管框架不完善。除了持续的价格监管（和优惠定价）之外，欧亚经济联盟天然气制度还保护垄断天然气公司（例如俄罗斯天然气工业股份公司）的主导地位及其作为地缘政治工具的可能作用。

中国正在推动天然气价格放松管制和交易所交易。2020 年的改革使中国的天然气定价结构更接近欧盟自由化模式。然而，与俄罗斯和后苏联欧亚国家类似，天然气供应补贴的透明度不足影响了中国竞争性定价的发展。由于担心价格波动对社会保障的影响，中国政府继续鼓励签订长期合同并容忍交叉补贴。与液化天然气进口的全球竞争相比，中国的管道天然气定价能力得益于其作为通过中亚的独家供应渠道获取天然气的区位优势。中国也拒绝了俄罗斯将中欧能源市场相连，从而与欧洲买家展开竞争的提议。

天然气管道问题

尽管欧盟、俄罗斯和中国国内天然气政策都有承认市场定价和交易所交易的目标，但基于竞争性定价构建欧亚天然气供应仍存在重大地缘政治障碍。天然气价格的放松管制和天然气交易的发展与指导俄罗斯外部天然气供应方式的双边协议和长期合同不相容。通过协调价格、提高透明度和逐步取消补贴，基于市场的定价破坏了天然气供应的地缘政治用途，这使得俄罗斯对此缺乏动力。2021-2022 年能源危机背景下，天然气价格异常高涨，乌克兰战争进一步加剧了能源危机。危机削弱了价格放松管制的政治吸引力，政府（包括欧盟国家）干预价格的社会和经济压力越来越大。在缺乏市场改革的情况下，高能源价格可能会增加俄罗斯欧亚伙伴对地缘政治交易的脆弱性，从而进一步使这些国家陷入对俄罗斯能源的依赖。

天然气管道的建设和运营具有经济和地缘政治因素相结合的特点。在依赖网络的天然气行业中，管道系统的接入决定了新进入者的竞争能力。一方面，要求开放和非歧视性地使用管道可能会使天然气运输能力的新投资变得困难。另一方面，允许主要天然气供应商独家使用管道可能会阻碍竞争的发展，并可能威胁能源安全。为此，欧盟支持第三方开放、透明和非歧视性地接入能源网络；欧亚经济联盟则试图保持俄罗斯天然气工业股份公司在地区天然气出口方面的主导地位；中国的天然气市场改革则重视第三方公平、非歧视性地进入天然气管道。作者认为，中国可以在促进俄罗斯乃至欧亚经济联盟管道准入制度改革方面发挥潜在作用。

结论

该文认为，在欧亚能源领域，市场监管和地缘政治密切相关，俄罗斯和欧盟基于相反范式处理对外能源关系最终形成了趋同的事实：双方都在制定竞争性的能源市场规则，并试图通过监管排除对方的影响。

在后苏联欧亚能源领域，市场监管和地缘政治密切相关。 俄罗斯和欧盟基于相反范式处理外部能源关系的共同特征未能抓住这样一个事实：欧盟和俄罗斯都在竞争制定能源市场规则，并试图通过监管趋同来排除对方在这个有争议的邻国的影响。

欧盟和俄罗斯之间的监管竞争以及对监管帝国主义的担忧，削弱了欧盟、俄罗斯和中国在区域层面接受组织国内天然气供应时所接受的市场监管原则的可接受性。中国的重要性与日俱增，而且供应商多元化的雄心给中国带来了潜在的影响力和战略利益，以推动该地区的市场改革。

词汇积累

能源共同体条约 

Energy Community Treaty

规范帝国主义

Normative Imperialism

能源地缘政治

Energy Geopolitics

欧亚经济联盟

Eurasian Economic Union (EAEU)

管道准入制度

Pipeline Access Regimes

译者：秦子宁，国政学人编译员，武汉大学边界与海洋研究院博士研究生，研究兴趣为基础设施的地缘政治化、战略资产和战略文化。

校对 | 邵良 盖云天

 审核 | 丁伟航

 排版 | 钟汝熙

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